Recomendación del Consejo de 8 de diciembre de 2022 sobre el acceso a cuidados de larga duración de alta calidad asequibles.

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Unos cuidados de larga duración de alta calidad accesibles y asequibles permiten a las personas que los necesitan mantener su autonomía durante el mayor tiempo posible y vivir con dignidad. Ayudan a proteger los derechos humanos, promover el progreso social y la solidaridad entre generaciones y luchar contra la exclusión social y la discriminación, y pueden contribuir a la creación de empleo.

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En noviembre de 2017, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión proclamaron el pilar europeo de derechos sociales (1), que establece veinte principios para respaldar unos mercados laborales y unos sistemas de bienestar que sean justos y funcionen correctamente. El principio n.o 2 promueve la igualdad de género mediante el fomento de la igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres en todos los ámbitos. El principio n.o 9 promueve el derecho al equilibrio entre la vida profesional y privada de las personas con responsabilidades asistenciales. El principio n.o 10 subraya el derecho de los trabajadores a un elevado nivel de protección de la salud y la seguridad en el trabajo. El principio n.o 17 reconoce el derecho de las personas con discapacidad a la inclusión, en particular a los servicios que les permitan participar en el mercado laboral y en la sociedad. El principio n.o 18, referente a los cuidados de larga duración, afirma que toda persona tiene derecho a cuidados de larga duración asequibles y de buena calidad, en particular de atención domiciliaria y servicios comunitarios.

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Los servicios de cuidados de larga duración organizados por las autoridades públicas, a escala nacional, regional o local, se consideran principalmente servicios sociales de interés general, ya que desempeñan una función social clara. Facilitan la inclusión social y salvaguardan los derechos fundamentales de todas las personas que necesitan cuidados, incluidas las personas mayores.

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Según el informe sobre los cuidados de larga duración: tendencias, retos y oportunidades en una sociedad que envejece de la Comisión Europea y del Comité de Protección Social (2) (en lo sucesivo, «informe de 2021 sobre los cuidados de larga duración»), la mayoría de los cuidadores son mujeres. La brecha en la distribución por género del trabajo asistencial es uno de los principales motores de la desigualdad de género en el mercado laboral. Las mujeres, en general, tienen ingresos más bajos, en particular las pensiones, pueden tener menos capacidad económica para sufragar los cuidados, y viven más tiempo que los hombres, por lo que tienen una necesidad mayor de cuidados de larga duración y están más expuestas al riesgo de pobreza y exclusión social a lo largo de su vida. Por ello, unos servicios de cuidados de larga duración profesionales que sean adecuados y asequibles, junto con unas políticas encaminadas a mejorar las condiciones laborales en el sector y a conciliar el empleo remunerado con las responsabilidades asistenciales, podrían favorecer la igualdad de género.

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La presente Recomendación promueve la aplicación de los artículos 21, 23, 24, 25, 26, 31, 33 y 34 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (3), que abordan la no discriminación, la igualdad entre mujeres y hombres, los derechos del niño, los derechos de las personas mayores, la integración de las personas discapacitadas, las condiciones de trabajo justas y equitativas y los derechos a la vida familiar y vida profesional y a la seguridad social y ayuda social.

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La presente Recomendación respeta la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que reconoce el derecho en igualdad de condiciones de todas las personas con discapacidad a vivir de forma independiente en la comunidad, con opciones iguales a las de las demás.

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En el Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales, adoptado por la Comisión el 4 de marzo de 2021, se anunció una iniciativa sobre los cuidados de larga duración con el fin de establecer un marco de reformas políticas que oriente un desarrollo de los cuidados de larga duración sostenibles y que garantice un mejor acceso a los servicios de calidad para las personas necesitadas, y se alentaba a los Estados miembros a invertir en personal sanitario y de cuidados, y a mejorar sus condiciones de trabajo y acceso a la formación.

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El informe de 2021 sobre los cuidados de larga duración destaca que la demanda de cuidados de larga duración de alta calidad va a crecer y que el aumento de la prestación de estos servicios puede contribuir a la igualdad de género y a la justicia social. Dicho informe señala que el acceso, la asequibilidad y la calidad son los principales retos que se plantean en el ámbito de los cuidados de larga duración y que contar con una mano de obra adecuada es fundamental para satisfacer la creciente demanda de servicios de alta calidad, al tiempo que destaca que los cuidados no profesionales suelen acarrear una serie de costes que se pasan por alto.

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Se espera que el envejecimiento de la población aumente la demanda de cuidados de larga duración, ya que la disminución de la capacidad funcional y la necesidad de cuidados de larga duración están asociadas a edades más avanzadas. Según el informe de 2021 sobre los cuidados de larga duración, se prevé que el número de personas de 65 años o más aumente un 41 % en los próximos 30 años, pasando de 92,1 millones en 2020 a 130,2 millones en 2050, y se espera que el número de personas de 80 años o más aumente en un 88 %, pasando de 26,6 millones en 2020 a 49,9 millones en 2050.

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La pandemia de COVID-19 ha afectado negativamente a los sistemas de cuidados de larga duración y agravado muchas deficiencias estructurales preexistentes, en particular la falta de servicios de calidad y la escasez de trabajadores, y ha puesto de relieve la urgente necesidad de reforzar la resiliencia de los sistemas de cuidados de larga duración e intensificar los esfuerzos para mejorar la autonomía personal y facilitar la vida independiente.

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Según el «Informe de 2021 sobre el envejecimiento: proyecciones económicas y presupuestarias para los Estados miembros de la UE (2019-2070)» de la Comisión Europea y del Comité de Política Económica, existen diferencias acusadas entre los Estados miembros en cuanto al nivel de financiación pública destinada a los cuidados de larga duración: mientras que algunos países invierten menos del 1 % del PIB, otros gastan más del 3 % del PIB. En 2019, el gasto público en cuidados de larga duración ascendió al 1,7 % del PIB de la Unión según dicho informe, una cifra inferior al valor estimado de las horas de cuidados de larga duración dispensadas por cuidadores no profesionales, que supone, según los cálculos, en torno al 2,5 % del PIB de la Unión (4). En los Estados miembros con escaso gasto público en cuidados de larga duración, el uso de servicios de cuidados de larga duración profesionales es más limitado. La creciente demanda de cuidados de larga duración aumenta la presión sobre el gasto público y, a la vez, también obliga a mejorar la rentabilidad de la prestación de cuidados de larga duración, por ejemplo, a través de políticas preventivas y de promoción de la salud, una mejor integración y orientación de los servicios, la recopilación de datos y pruebas y el uso de nuevas tecnologías digitales. Las políticas encaminadas a la financiación sostenible de los cuidados de larga duración son importantes para la sostenibilidad de las finanzas públicas, especialmente en el contexto del envejecimiento de la población y de la disminución del número de personas en edad de trabajar en la Unión.

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Una dependencia excesiva de los cuidados no profesionales no será sostenible y se prevé que aumenten las necesidades de cuidados profesionales y la presión sobre los presupuestos públicos.

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La cobertura de protección social correspondiente a los cuidados de larga duración es limitada y los costes representan con frecuencia un grave obstáculo para acceder a esta clase de cuidados. Para muchos hogares, las razones económicas figuran entre las más importantes para no utilizar o dejar de utilizar servicios profesionales de atención domiciliaria. Sin una protección social adecuada, los costes totales estimados de los cuidados de larga duración pueden ser con frecuencia superiores a los ingresos de una persona. Si bien las disposiciones de protección social varían de un Estado miembro a otro, en algunos de ellos solo dispone de ayuda pública un pequeño porcentaje de personas con necesidades de cuidados de larga duración. Incluso cuando se dispone de protección social, esta es con frecuencia insuficiente, ya que incluso después de recibir ayuda, se calcula que, de media, casi la mitad de las personas de edad avanzada que necesitan cuidados de larga duración se sitúa por debajo del umbral de pobreza tras sufragar de su propio bolsillo los costes de la atención domiciliaria.

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Muchas personas no pueden acceder a los cuidados de larga duración que necesitan debido, entre otras razones, a la escasa oferta general de servicios y a las limitadas opciones de cuidados de larga duración y a las brechas territoriales. En muchos Estados miembros, la oferta de cuidados de larga duración es limitada. En los casos en que existe esa oferta, consiste principalmente en cuidados no profesionales, facilitados sobre todo por mujeres, y atención residencial. La oferta de cuidados de larga duración a domicilio y basados en la comunidad sigue siendo baja. Además, las disparidades territoriales en la prestación de cuidados de larga duración dificultan la igualdad de acceso a estos cuidados, especialmente en las zonas rurales y en proceso de despoblación. Las opciones son aun más limitadas en el caso de las personas con discapacidad debido a la desigualdad en la accesibilidad de los servicios asistenciales. Si bien se reconoce la diversidad de los regímenes de cuidados de larga duración que existen en los Estados miembros, unas redes públicas eficaces de prestadores de estos servicios, dotadas de recursos humanos y financieros adecuados, pueden contribuir a mejorar el acceso a los mismos.

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En los cuidados de larga duración, la calidad depende de un mecanismo eficaz de garantía de la calidad, que en muchos Estados miembros no existe o no está dotado de recursos suficientes. La garantía de calidad es a menudo insuficiente en la atención domiciliaria y los cuidados basados en la comunidad. Aunque la calidad de la atención residencial está más regulada, las normas de calidad suelen centrarse en los resultados clínicos y no abordan suficientemente la calidad de vida de las personas que reciben cuidados ni su capacidad para vivir de forma independiente. Incluso cuando existen normas de calidad, su aplicación no siempre es eficaz, debido a menudo a una estructura administrativa inadecuada o a la falta de recursos. La falta de normas de calidad estrictas que se apliquen con rigor a los proveedores de cuidados tanto públicos como privados puede dar lugar a situaciones de abandono y abuso de los beneficiarios de los cuidados y a malas condiciones de trabajo para los cuidadores. Un marco nacional de calidad para los cuidados de larga duración, que esté adaptado al contexto nacional y a los entornos organizativos, puede contribuir a hacer frente a estos problemas. Este marco general puede traducirse en marcos de calidad específicos para diversos niveles de prestación y administración de cuidados de larga duración o para entornos diversos de cuidados.

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Los cuidados de larga duración tienen un valor social importante y potencial de creación de empleo, pero los Estados miembros tienen dificultades para atraer y retener a los trabajadores de cuidados debido, entre otras cosas, a que las capacidades no son adecuadas, las condiciones de trabajo son duras y los salarios, bajos. Existen posibilidades sin aprovechar para hacer frente a la escasez de mano de obra en el sector. Las medidas podrían aplicarse, en función de las necesidades y circunstancias nacionales, a los trabajadores a tiempo parcial que deseen aumentar su horario de trabajo, a los antiguos cuidadores desempleados e inactivos, a los trabajadores profesionales de cuidados de larga duración que deseen retrasar su jubilación y a los estudiantes. Sin perjuicio de las competencias de los Estados miembros para regular la admisión de nacionales de terceros países con fines laborales, incluidos los volúmenes de admisión, explorar posibles vías de migración legales y éticas para trabajadores de cuidados de larga duración podría contribuir a hacer frente a la escasez de mano de obra.

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Las capacidades necesarias en el sector asistencial son cada vez más complejas. Las capacidades son una combinación de conocimientos, aptitud y actitud que permiten a una persona realizar satisfactoriamente una tarea o actividad en un contexto determinado. Además de las capacidades y competencias tradicionales, es frecuente que los cuidadores tengan que tener conocimientos tecnológicos relacionados con el uso de nuevas tecnologías, capacidades digitales y capacidades de comunicación, a menudo en una lengua extranjera, así como capacidades para atender necesidades complejas y trabajar en equipos multidisciplinares. Sin unas políticas adecuadas de educación y formación, en particular en el puesto de trabajo, los requisitos en materia de capacidades pueden suponer para muchos de ellos un obstáculo para acceder al sector o seguir avanzando en este.

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Los cuidadores profesionales a menudo deben hacer frente a la falta de formación sobre salud y seguridad en el trabajo, a fórmulas de trabajo atípicas, horarios de trabajo irregulares, trabajo por turnos, lagunas en la protección social, tensión física o mental y salarios bajos. La escasa cobertura de los trabajadores de cuidados de larga duración en los convenios colectivos y el limitado gasto público en dichos cuidados pueden contribuir a los bajos salarios del sector.

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Determinados grupos de trabajadores, en particular los trabajadores internos de cuidados o los trabajadores domésticos que prestan cuidados de larga duración, se enfrentan a condiciones de trabajo especialmente difíciles, por ejemplo, salarios bajos, organización desfavorable del tiempo de trabajo, trabajo no declarado, insuficiente protección social, incumplimiento de las normas esenciales de protección laboral y formas irregulares de empleo. El Convenio de 2011 sobre las Trabajadoras y los Trabajadores Domésticos (n.o 189) de la Organización Internacional del Trabajo establece una serie de principios y derechos fundamentales y exige a las autoridades nacionales competentes que adopten medidas para garantizar unas condiciones de trabajo decentes a los trabajadores domésticos.

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Los cuidados no profesionales han sido esenciales en la prestación de cuidados de larga duración, ya que los cuidadores no profesionales, en su mayoría mujeres, se han encargado tradicionalmente del grueso de los cuidados, a menudo, debido a la falta de cuidados de larga duración profesionales accesibles y asequibles. Por otra parte, muchas personas también optan por prestar o recibir cuidados no profesionales por cuestión de preferencia. No obstante, la prestación de cuidados no profesionales puede afectar negativamente a la salud física y mental y al bienestar de los cuidadores y constituye un obstáculo importante para el empleo, especialmente para las mujeres. Esto repercute directamente en sus ingresos corrientes y afecta a sus prestaciones de vejez debido a la reducción de la acumulación de derechos de pensión, lo que puede ser aun más significativo para los cuidadores que, además, asumen responsabilidades con respecto al cuidado de los hijos. Por lo tanto, todos los cuidadores no profesionales, tanto hombres como mujeres, necesitan un buen equilibrio entre la vida profesional y la vida privada y una mejor conciliación de las obligaciones laborales y las asistenciales. Además, en algunos casos, los cuidadores no profesionales no gozan de una protección social adecuada ni reciben suficiente apoyo directo o indirecto para sus actividades asistenciales, incluido el apoyo financiero. Las medidas de apoyo a la validación de sus capacidades pueden ayudar a quienes estén interesados en la transición a actividades asistenciales profesionales. Los niños y jóvenes con un familiar enfermo crónico tienden a tener más problemas de salud mental y consecuencias más adversas con efectos a largo plazo sobre sus ingresos y su inclusión en la sociedad.

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La organización de los cuidados de larga duración difiere en toda la Unión. Los cuidados de larga duración se organizan en un sistema a menudo complejo de servicios de asistencia sanitaria y social y, a veces, de otros tipos de apoyo, como la vivienda y las actividades locales. También existen diferencias en cuanto a la situación laboral de los cuidadores profesionales y las funciones desempeñadas por las instancias nacional, regional y local de la Administración, así como por los sectores público, privado y cooperativo. Los indicadores utilizados para el seguimiento de los cuidados de larga duración también varían y los datos administrativos no suelen estar disponibles ni son comparables a escala de la Unión.

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Las partes interesadas en los cuidados de larga duración incluyen a quienes necesitan cuidados de larga duración, sus familiares y las organizaciones que los representan, las autoridades competentes (nacionales, regionales y locales), los interlocutores sociales, las organizaciones de la sociedad civil, los proveedores de cuidados de larga duración y los organismos responsables de promover la inclusión social y la integración y la protección de los derechos fundamentales, incluidos los organismos nacionales de igualdad. Las entidades de la economía social, incluidas las cooperativas, las mutualidades, las asociaciones y las fundaciones, y las empresas sociales son socios importantes para las autoridades públicas en la prestación de cuidados de larga duración.

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El proceso del Semestre Europeo, respaldado por el cuadro de indicadores sociales, ha puesto de relieve los retos que plantean los cuidados de larga duración, lo que ha dado lugar a que algunos Estados miembros reciban recomendaciones específicas por país en este ámbito. Las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros adoptadas por la Decisión (UE) 2022/2296 del Consejo (5) subrayan la importancia de garantizar la disponibilidad de cuidados de larga duración asequibles, accesibles y de calidad. El método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social y la inclusión social tiene por objeto promover unos cuidados de larga duración accesibles, de alta calidad y sostenibles y apoya este objetivo mediante el seguimiento, la supervisión multilateral de las reformas, el trabajo temático y el aprendizaje mutuo. El Comité de Protección Social desarrolló un marco europeo de calidad para los servicios sociales (6), en particular para los cuidados de larga duración. Sin embargo, todavía no existe un marco global de la Unión que oriente las reformas nacionales en materia de cuidados de larga duración.

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La Unión ofrece numerosas oportunidades de financiación para los cuidados de larga duración, centrándose en diferentes prioridades de inversión en función de los reglamentos específicos de los distintos programas de financiación, entre los que se incluyen el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (que presta una atención prioritaria a los servicios familiares y basados en la comunidad no residenciales), el Fondo Social Europeo Plus y su capítulo de Empleo e Innovación Social, el Fondo de Transición Justa, Horizonte Europa, el programa UEproSalud, el programa Europa Digital, el apoyo técnico destinado a aumentar la capacidad de las autoridades nacionales para diseñar, desarrollar y ejecutar reformas a través del instrumento de apoyo técnico y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para las reformas e inversiones admisibles en el contexto de la recuperación de la pandemia de COVID-19.

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La presente Recomendación se basa en el Derecho de la Unión en materia de condiciones laborales transparentes y previsibles, como la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (7), la Directiva (UE) 2019/1152 del Parlamento Europeo y del Consejo (8) y la Directiva (UE) 2022/2041 del Parlamento Europeo y del Consejo (9); en materia de conciliación de la vida profesional y la vida privada, como la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo (10); y en materia de salud y seguridad en el trabajo, como la Directiva 89/391/CEE del Consejo (11), la Directiva 89/656/CEE del Consejo (12), la Directiva 90/269/CEE del Consejo (13), la Directiva 98/24/CE del Consejo (14),

la Directiva 2000/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (15), la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (16), la Directiva 2004/37/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (17) y la Directiva 2013/35/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (18), aplicable a los cuidados de larga duración y pertinente para este ámbito.

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Respetando plenamente los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y teniendo en cuenta asimismo la diversidad organizativa de los sistemas de cuidados de larga duración, entre otros los descentralizados, la presente Recomendación se entiende sin perjuicio de las competencias de los Estados miembros para organizar sus sistemas de protección social y no es óbice para que mantengan o introduzcan disposiciones en materia de protección social que vayan más allá de las recomendadas.

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